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上海闵行:努力走向民主财政

时间:2014年04月16日 来源:中国人大杂志 作者: 点击:

  随着改革逐渐步入“深水区”,所触及的问题越来越复杂,工作也越来越难推进。与全国少数一些地方一样,上海闵行区迎难而上:力推财政预算监督改革,让阳光照进政府财政预算。从2007年开始至今,经过多年摸索,闵行区财政预算监督已形成一套特有的路子,渐趋成熟。

  “大方向已经成型,未来推进改革步子不会太大。”2013年7月11日,上海市闵行区人大常委会副主任凌耀松接受本刊记者专访,十分诚恳。

  凌耀松在闵行区人大工作多年,是一位德高望重的“老人大”。他全程参与并见证了财政预算监督改革工作的推进。在他看来,经过前几年“放开步子”的大胆改革,闵行区人大的预算监督能力逐步提升,预算监督内容不断拓展和深化,预算监督形式更加多样。“参与监督的不仅有人大代表,还有相关专家和居民,整个过程愈来愈透明、民主。同时,预算监督改革正由区级向镇级延伸。”

  他表示,取得这样的成果十分不容易,这是闵行区各个层面共同努力配合的结果。“现在主要是对改革成果进行巩固、完善和提高。当然,改革和创新,我们会坚持走下去,只是步子会慢一些,争取让一些工作做得更加细、更加实,促使政府部门花好每一笔钱。”

  预算监督改革路径

  对财政预算的审查、批准和预算执行的监督是人大的一项重要职权。五年前,在闵行区区委的大力支持下,闵行区人大着力推进财政预算监督改革。

  “当时区委非常支持,明确说人大盯 着政 府钱 袋子,就可以更好地推动解决老百姓关心的事。”凌耀松向记者说,既然是公共财政,就要体现民主性,就要让人大代表参与监督,让老百姓知道钱都花在什么地方。

  鼓励人大代表参与财政预算监督,一个现实的问题就是如何让代表看懂预算报告。为此,闵行区人大常委会第一步就是细化财政预算。

  2008年1月,闵行区召开四届人大三次会议。令参会代表感到震惊的是,每个代表都收到一本绿皮的、由再生纸印刷的、358页的财政预算详表。

  “这跨出了很大一步。”连续五届当选为闵行区人大代表的钱天信非常有感触地向记者表示,以往人大代表所看到的只是“一张仅列出财政预算大数的纸”。在这数百页的账本里,记录的明细账目达1万多项。

  虽然账本编制较以往细了很多,但令代表们头痛的事情也随之而来。“会期只有三天半,在这么短的时间里,大家根本看不完、消化不了预算报表。换做专业人士,也很难做到。因为预算报表属于机密材料,不能带出会议室。”钱天信与其他代表们便把这个问题反映出来。

  随后,大家反映的问题得到重视。钱天信说,从2009年开始,财政预算报表作了调整,下发到代表手中的只有90多页,上面的内容看起来比较直观,但还受限制,“属于机密材料”。如果代表们要看更详细的预算报告,可以去查看“电子预算报表”。“电子预算报表”存在区人代会现场的36台电脑里,主要反映各主管部门预算明细。

  “由于还是受时间限制,代表们关注预算报表的内容不一,审议时很难产生共鸣。”钱天信介绍,2010年闵行区人大常委会作进一步改进,纸质预算报告提前一星期下发给代表,“加上会期,就有半个月左右的时间去看、去消化预算报表,代表们关注的内容就更加多,而且充分。”同时,下发给代表们的预算报告取消了“机密”限制,不作回收,只提示是“会议资料,注意保存”。

  随着具体工作一点点的改进,闵行区人大常委会将实践中探索出来的路子逐步加以制度化。2008年以来,闵行区人大常委会先后制定了《预算审查监督办法》《预算初审听证规则》《预算草案修正案的试行办法》等制度。

  由于预算的专业性强,大部分人大代表对看明白预算还是感到力不从心。为此,闵行区人大常委会通过“练内功、借外脑”——开展代表培训和建立预算监督专家咨询组,努力改变人大预算审查监督专业力量不足的局面。

  培训的成效非常明显。“我逐步从不会看财政预算报表,到能够发现预算报表中的一些问题,这要归功于区人大常委会对代表开展的多次培训。”钱天信笑着说。

  5000万元的项目被“拉”下来了

  与此同时,闵行区人大常委会逐步做实预算初审。

  2007年12月,闵行区人大常委会选择了教育和科技两个部门的预算,邀请了部分专家和人大代表,在人大机关109会议室举行听证,尝试以听证会的形式加强对财政预算草案的审查监督。

  此后,闵行区人大常委会举行预算初审听证会越来越规范,人大代表和社会公众参与程度越来越高,预算听证项目也逐年增加,涉及资金额度逐年增大,使得预算初审逐步由“形式审查”走向“实质审查”。而伴随闵行区的财政预算信息较以往来说越来越透明,财政预算监督改革的效果开始显现,一些预算项目或被“拉”下来,或被调整。

  凌耀松和钱天信不约而同地向记者谈到,在审议2010年政府预算草案时,常委会根据听证意见以及常委会会议审议情况,向区政府提出取消年度“劳动关系和谐企业创建”的项目预算,共涉及资金5000万元,最终区政府采纳了常委会的审议意见。

  “取消劳动关系和谐企业创建奖励项目,这个影响特别大。通过预算初审听证会之后,大家都认为劳动关系和谐企业创建工作本身要做,但应该是企业自身去做,这是企业遵守法律的基本底线,不能拿公共财政去奖励。”凌耀松告诉记者,除此之外,通过每年财政预算监督,还调整和完善了不少项目的预算,确保公共财政使用更加合法,更加合理。

  钱天信说,还有一个“景观灯”项目,相关职能预算380万元,后来经过人大代表的监督,调整到200万元。“既然是公共财政,老百姓就有权知道这些钱是怎么花的。而我是老百姓选出来的代表,是老百姓的代言人。政府部门不能拿着钱想做什么就做什么,代表们得盯着。”

  首份预算草案修正案诞生

  由于预算监督成效显著,人大代表们参与监督的积极性极大提高,从而进一步提升了人大预算审查监督的水平。

  钱天信就是积极性非常高的代表之一。透过财政预算报表,他发现某个部门2010年的“业务活动”项目支出是9547万元,2011年突然下降到370万元,便觉得不对劲。于是,他又仔细翻看报表,发现有一个政府部门的“业务活动”项目支出,从2010年的2842万元,上升到了2011年的8421万元,上升了近三倍;还有一个政府部门,其“业务活动”项目支出也从2010年的2962万元,上升到了2011年的12149万元。于是,他把所有部门2011年的“业务活动”项目支出费用加起来算一下,发现比去年增长了5000万元。在他看来,“业务活动”项目支出一般都是比较稳定的,如果有大幅度的增加或减少,就肯定有问题。

  在当年的人代会期间组织的代表听取各部门关于财政预算的咨询会上,钱天信提出了心中的疑问。令他想不到的是,相关职能部门的领导竟然陈述不清。虽然后来政府部门在预算中对“业务活动”进行了规范,但是通过这件事件,却促使钱天信有了“写预算草案修正案”的念头,以进一步监督财政预算。

  2012年1月7日,参加闵行区五届人大一次会议的代表们用表决的方式通过了一件预算草案修正案,诞生了闵行区首例预算草案修正案。而提出这件预算草案修正案的领衔人正是钱天信。

  该预算草案修正案提出,“经过我们对财政报表的认真审阅和会前对有关镇(街道)的调研座谈,认为我区会议、课题、培训、调研、评估、咨询等六项预算总经费总量较大,有削减空间”,鉴于上述情况,“结合我区实际,提出以2011年为基数,2012年六项预算开支削减5%,建议把削减下来的资金向民生项目倾斜”。

  钱天信等代表们在预算草案修正案中表示,“提出预算草案修正案的目的不仅仅是为了让政府减少六项费用的开支,而且还为了督促政府切实珍惜每一分公共财政资金,建设一个高效廉洁的政府。同时,我们也希望能与全体人大代表共同努力,切实承担起法定的责任和人民的重托,促使政府的公共财政资金用得更好、更合理。”

  闵行区四届人大常委会财经工委主任顾宏平表示,“预算草案修正案得以通过对政府部门来说也是个不小的触动,可以让政府部门更深地认识到编制预算要有民意基础,预算要符合公共财政的方向,预算编制一定要更规范精准。”

  就是这样一步一个脚印,闵行区人大常委会不断深化财政预算监督工作,改革之路也越走越实,越走越稳。凌耀松告诉记者,为进一步发挥人大代表作用,加强财政预算监督工作,闵行区人大常委会正在推行财政预算监督员制度。监督员由区人大代表组成,负责相应预算单位的财政预算监督工作。同时,还拟建立财政预算听证会公众代表库,“希望闵行区居民踊跃报名,进一步扩大预算草案初审过程中的公众参与度,促进财政预算支出的公开透明。” (本刊记者/ 李小健)